健全用人機制 談談聘任制公務員的“進”與“出”

　　原標題：【十九大 理論新視野】聘任制公務員的“進”與“出”

　　黨的十九大報告對深化干部人事制度改革、建設高素質專業化干部隊伍作出重要部署，為我國深入推進公務員管理制度改革、優化公務員隊伍結構、激發公務員隊伍內在動力提供了根本遵循。公務員聘任制是中國特色公務員管理制度體系的重要組成部分，實行公務員聘任制不僅是為了健全完善我國公務員管理制度體系，更是為了推動和深化公務員制度改革。

　　能進能出，健全機制

　　我國聘任制公務員制度是順應我國社會改革發展需要，在學習借鑒西方公務員制度，不斷完善中國特色公務員管理制度的過程中建立和發展起來的。2006年1月1日起實施的《中華人民共和國公務員法》規定，“機關根據工作需要，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。自2011年開始，根據中央組織部、人力資源社會保障部印發的《聘任制公務員管理試點辦法》和相關部署，我國20多個省先后開展聘任制公務員管理試點，取得了良好的工作成效。為了健全用人機制、滿足機關吸引和使用優秀人才的需求、提高公務員隊伍專業化水平，中央全面深化改革領導小組于2017年7月19日審議通過了《聘任制公務員管理規定(試行)》（以下簡稱《規定》）?！兑幎ā犯鶕珓諉T法確立框架，在對各地聘任制公務員管理試點經驗進行階段性總結的基礎上，圍繞聘任制公務員“進”“管”“出”的主要環節作了細化規定。

　　從當前我國推行聘任制管理試點的成效看，由于絕對數量少，聘任制并未對公務員“鐵飯碗”形成實質性的沖擊，尤其是在“有進有退”的管理機制上也存在著較大的改進余地。聘任制改革試點之所以沒能更深層次地觸及公務員管理的體制機制，其原因是多方面的。在觀念層面，很多機關偏好穩定的用人制度；在實踐層面，實行聘任制的機關只是少數個案，整體效應尚難顯現；在制度層面，配套制度簡單復制企事業單位的合同用人模式，缺少高匹配性。還有一個不容忽視的重要因素，即聘任制公務員制度進出機制的不健全?！兑幎ā返某雠_，標志著我國公務員聘任制度的日趨穩定和基本定型。而《規定》的一個亮點，就是以制度化的形式打破了公務員終身制，明確了聘任制公務員能進能出、能上能下。因此，如何遵循《規定》，將優秀的專業人才招進來，依照聘任合同實施有效管理，同時暢通隊伍出口，彰顯聘任制公務員管理制度的效率和優勢，已經成為一項亟待解決的重大課題。

　　嚴把進口，精準招聘

　　充分發揮聘任制的優勢，重點是要創新管理的方式方法，嚴把“入口關”，進一步完善以專業化為重點的招聘管理機制。要把好“入口關”，就必須從以下三個方面加以明確。

　　首先，要明確“讓誰進”。所謂“讓誰進”，就是要明確聘任對象。根據《規定》，聘任制公務員招聘的對象主要是專業性強、替代性低的專業人員，也可以是具有較強事務性、在機關中處于輔助地位的輔助性人員。在前期試點過程中，各地基本上都是對專業性較強的職位進行招聘，而對輔助性人員的招聘較少?！兑幎ā穼嵤┖螅_定聘任制職位范圍可以適當擴大，既可以是專業性強的“高端職位”，也可以適當降低門檻，將既需要專業技能又需要相關從業經歷的“中端職位”列入范圍。

　　其次，要明確“如何進”。所謂“如何進”，就是要明確有效的招聘渠道和方法。公務員考錄工作注重彰顯社會的公平正義，聘任制公務員招聘工作則更要兼顧科學性。在招聘工作組織上，公務員主管部門一方面要履行好管理、監督和指導職責；另一方面，還要充分保障招聘單位的用人自主權。在招聘方式上，要采取公開招聘，盡量減少內部操作空間，要簡化程序，實行直接選聘，同時嚴格程序，避免出現“蘿卜招聘”“暗箱操作”“考不進來聘進來”等現象。在招聘方法上，要發揮現代人才測評技術和專家評價作用，運用履歷分析、面試比選、面談答辯、業績考評和實際考察等方式加以甄選。

　　再次，要明確“怎么用”。所謂“怎么用”，就是不僅要做好招聘前期的分析工作，明確招聘職位的要求，而且還要確保人才進入后作用的發揮。聘任制公務員作為高薪引進的專業人才，要緊緊圍繞機關職能和工作需要，細化明確其工作職責、重點任務和工作權限，以“用”定“職”，以“職”招人，以達到“精準”目的。人才進入后要確保“好鋼用在刀刃上”，必要時為其專門組建工作團隊，充分發揮他們的專業作用。要重視職位的工作分析，按需招聘。同時要按照《規定》，細化完善合同續簽機制，拓展聘任制公務員的發展和成長空間，積極探索聘任制轉委任制的公務員選用機制，拓寬聘任制公務員職業發展通道，進一步提高人才的職業歸屬感和工作積極性，增強聘任制的吸引力和生命力。

　　“讓誰進”“如何進”和“怎么用”是一個系統，只有明確了“讓誰進”“如何進”和“怎么用”，才能為精準招聘創造系統的前提條件，才能嚴格把住聘任制公務員的進口，提升招聘的有效性，為優化聘任制公務員隊伍結構、提升聘任制公務員隊伍質量提供根本保證。

　　暢通出口，吐故納新

　　如何讓“鐵飯碗”不再鐵，或者讓“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”，必須暢通出口，使那些工作不適應、不能發揮作用的公務員自動或被動退出，實現人才的吐故納新。要想暢通出口，就必須解決職責任務、工作優劣和退出阻力由誰“說了算”的問題。

　　首先，職責任務明不明，由合同說了算。聘任制的核心內涵在于合同用人。相比委任制公務員，聘任制公務員實行合同管理，根據合同履行職責，更加突出任務導向和契約精神，工作績效相對容易測評，因此，增強了管理的約束性和有效性，退出機制也更加科學和完善。在聘任制管理中，要明確聘任制公務員的工作職責、任務目標，明確合同解除和續簽的條件及情形，并根據單位工作需要實行聘約動態化管理。不能簡單地把聘任制當成“末位淘汰制”，也不能簡單地將其理解為無過錯即可續聘，否則，制度的科學性、合理性就難以得到保證。也就是說，凡是不能履行聘任合同中明確的職責及任務的，都應按聘任合同的約定進行退出處理。

　　其次，聘用人員優不優，由考評說了算。合同簽得再好，關鍵看落實；落實效果如何，關鍵是建立科學的考核評價機制。要建立健全考評制度，推進對聘任制公務員工作的全過程記實、全方位評價，通過收集、分析、評價聘任制公務員的工作表現和工作成果，更好地發揮考評監督約束作用。加強考評結果的使用，使聘任制公務員的工資發放、合同續簽等與考評結果掛鉤。明確聘期內考核不合格的即可直接解聘，聘期考核優秀方有機會續簽合同，防止聘任制公務員“只進不出”。要在增強聘任制公務員對職業的敬畏感和責任感的同時，建立嚴格、科學、操作性強的聘任制公務員退出機制，讓不符合任職條件的人員盡快退出，徹底打破公務員的“鐵飯碗”，使聘任制真正名副其實。

　　再次，退出阻力大不大，由保障說了算。能否解決退出的阻力，是關系到出口是否通暢的大問題。因此，必須建立完善的退出保障機制，降低退出的阻力和壓力，減少制度摩擦成本，讓聘任制公務員離職無后顧之憂。根據《規定》，聘任制公務員按國家有關規定參加養老保險、醫療保險等社會保障，辭聘、解聘后按規定進行保險關系的轉移，并根據合同約定發放相應的經濟補償金，這對于聘任制公務員的有序退出具有重要意義。在權益保障和司法救濟方面，我國現已明確人事爭議仲裁和法院訴訟渠道，將來還可以在人事仲裁委員會、人事訴訟制度等方面作出更加具體的規定，切實保障聘任制公務員的合法權益。

　　作者：趙永樂 水利部人力資源研究院副院長，中國（南京）人才發展研究中心常務副主任；張宏偉 江蘇省公務員局職位管理處處長